北京市城市基础设施特许经营办法

北京市城市基础设施特许经营办法》已经2003年8月19日市人民政府第12次常务会议审议通过，现予公布，自2003年10月1日起施行。

代  市  长  王岐山

                          二〇〇三年八月二十八日

    第一条  为了推进本市城市基础设施建设运营市场化进程，扩大融资渠道，加快城市基础设施建设，提供优质的公共产品和服务，维护投资者、特许经营者和消费者的合法权益，制定本办法。
　　第二条  本办法所称城市基础设施特许经营，是指经行政特别许可,企业或者其他组织在一定期限和范围内经营下列城市基础设施：
　　（一）供水、供气、供热、排水；
　　（二）污水和固体废物处理；
　　（三）收费公路、地铁、城市铁路和其他城市公共交通；
　　（四）其他城市基础设施。
　　第三条  城市基础设施特许经营可以采取下列方式：
　　（一）在一定期限内，将项目授予特许经营者投资建设、运营，期限届满无偿移交；
　　（二）在一定期限内，将城市基础设施移交特许经营者运营，期限届满无偿移交；
　　（三）在一定期限内，将公共服务委托特许经营者提供；
　　（四）市人民政府同意的其他方式。
　　第四条  中华人民共和国境内外的企业和其他组织均可依照本办法平等参与竞争，获得本市城市基础设施的特许权。
　　授予特许权应当遵循公开、公正、公平的原则。
　　第五条  实行特许经营的城市基础设施项目（以下简称特许项目），根据本市城市建设发展需要和城市基础设施建设的规划确定。
　　具体项目由市发展改革部门会同城市基础设施行业主管部门和其他有关部门提出，报请市人民政府批准确定。
　　第六条  特许项目确定后，市城市基础设施行业主管部门应当拟定实施方案，经市发展改革部门组织财政、价格、规划、国土房管、建设、环境保护等有关行政主管部门依照各自职责对实施方案审查修改后，报请市人民政府批准实施。
　　实施方案应当包括下列内容：
　　（一）项目名称；
　　（二）项目基本经济技术指标；
　　（三）选址和其他规划条件；
　　（四）特许期限；
　　（五）投资回报、价格及其测算；
　　（六）经营者应当具备的条件及选择方式；
　　（七）其他政府承诺；
　　（八）保障措施；
　　（九）特许权使用费及其减免；
 　　（十）负责实施的单位。
　　第七条  特许经营者可以通过下列方式取得回报：
　　（一）对提供的公共产品和服务收费；
　　（二）享有与城市基础设施相关的其他开发经营权益；
　　（三）享有政府给予的相应补贴；
　　（四）市人民政府同意的其他方式。
　　第八条  政府承诺可以涉及与特许项目有关的土地使用、相关基础设施提供、防止不必要的重复性竞争项目建设、必要的补贴，但不承诺商业风险分担、固定投资回报率及法律、法规禁止的其他事项。
　　第九条  取得特许权的，应当支付特许权使用费。特许权使用费的标准由市人民政府根据特许项目的行业特点确定，对于微利或者享受财政补贴的特许项目，可以减免特许权使用费。
　　第十条  特许项目及其实施方案经市人民政府批准后，由市发展改革部门或者城市基础设施的行业主管部门发布推荐介绍项目的公告。
　　第十一条  特许项目由城市基础设施行业主管部门或者区、县人民政府或者市人民政府确定的其他部门（以下简称实施单位）负责具体实施。
　　实施单位的职责：
　　（一）负责拟订招标文件，组织招标投标；
　　（二）同中标人谈判并签订特许协议；
　　（三）按照特许协议约定承担协助项目实施的有关工作；
　　（四）监督特许协议实施；
　　（五）接收特许期满移交的城市基础设施。
　　第十二条  特许经营者应当通过招标投标的方式确定。现有城市基础设施拟采取本办法第三条第二项规定的特许经营方式运营的，经市人民政府批准，也可以采取直接委托的方式授予特许权，并由城市基础设施行业主管部门与特许经营者签订特许协议。 
　　第十三条  特许项目的产品、服务价格的确定和调整，依照价格法的规定执行。
　　第十四条  特许经营者确定后，实施单位应当与特许经营者签订特许协议。特许协议包括下列内容：
　　（一）项目名称、内容；
　　（二）特许经营方式、期限；
　　（三）产品或者服务的数量、质量和标准；
　　（四）投融资期限和方式；
　　（五）收费或者补贴及其调整机制；
　　（六）政府的承诺和保障；
　　（七）特许经营者的权利和义务；
　　（八）特许期内的风险分担；
　　（九）特许期满项目移交的方式、程序；
　　（十）违约责任；
　　（十一）争议解决方式。
　　第十五条  签订特许协议后，特许经营者应当在规定的期限内注册成立项目公司，负责实施该特许项目。
　　第十六条  在特许项目实施过程中，有关行政主管部门应当根据各自的职责，按照实施方案的规定，为实施单位和项目公司提供相应的服务。
　　第十七条  特许期限内，项目公司应当按照特许协议的约定不间断地提供公共产品和服务，对实施特许经营的城市基础设施进行维修，保证设施的良好运转。
　　第十八条  特许期限内，有关行政主管部门有权对特许项目进行检查、评估、审计，对特许经营者违反法律、法规、规章规定和特许协议约定的行为应当予以纠正并依法处罚，直至依法收回特许权。
　　第十九条  特许期限内，因政策调整严重损害项目公司预期利益的，项目公司可以向城市基础设施行业主管部门提出补偿申请，城市基础设施行业主管部门应当在收到项目公司的补偿申请后6个月内调查核实，经市人民政府批准给予相应补偿。
　　第二十条  特许权不得转让。
　　第二十一条  项目公司有下列情形之一的，实施单位有权终止特许协议：
　　（一）不按照特许协议的约定提供公共产品或者服务，情节严重的；
　　（二）转让特许权的；
　　（三）擅自停业、歇业影响公共利益和公共安全的；
　　（四）因项目公司破产等原因导致特许协议不能履行的。
　　第二十二条  特许期限内，除本办法第二十一条规定的情形外，特许权不得收回，实施特许经营的城市基础设施不得被征用；但确因公共利益需要，经市人民政府批准收回特许权或者征用实施特许经营的城市基础设施的，应当给予相应补偿。
　　第二十三条  特许期限届满，项目公司可以申请延长特许期限。延长特许期限的申请应当在特许期满1年前向城市基础设施行业主管部门提出，经城市基础设施行业主管部门组织评审同意并报市人民政府批准后，可以延长。
　　第二十四条  特许权被收回的，项目公司应当按照特许协议约定或者市人民政府的规定移交城市基础设施，实施单位应当组织对设施及相关资产进行评估，对需要补偿的，依据特许协议的约定给予补偿。
　　第二十五条  有关行政主管部门违反本办法规定，不履行法定职责、干预项目公司正常经营活动、徇私舞弊、滥用职权的，项目公司有权举报和申诉，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
　　第二十六条  本办法自2003年10月1日起施行。

关于《北京市城市基础设施特许经营办法》的说明

    解决城市基础设施建设资金是各级政府面临的主要问题之一。基础设施建设资金需求量大，政府财力有限，实行特许经营制度，可以充分吸收和利用民间资本和外国资本投入本地区的城市基础设施建设，弥补政府财力的不足，有利于降低政府的运营成本，为社会提供优质的公共产品和服务。这在国外许多发展中国家和发达国家已有不少成功经验，在国内广东深圳等地关于特许经营方面的立法已经出台。本市第十水厂、卢沟桥污水处理厂等一批特许经营的项目正在运作当中。但关于特许经营方面的立法，目前国家和本市尚无法可依，而实际工作中又迫切需要制定这方面的规范，用以指导工作，提供法律保障，同时可以弥补立法上的空白。此外，由于城市基础设施投资具有周期长、回报率低的行业特点，要求相对稳定的政策环境，制定特许经营方面的管理规章，建立规范的市场秩序，保障特许经营者的合法权益，规范政府行为，表明政府对实施特许经营制度的决心和承诺，有利于推进本市基础设施建设和运营的市场化。
    一、立法的过程
    今年年初，市政府法制办会同市政管委、市发展改革委、体改办和交通局等部门开始就本市基础设施特许经营的立法进行调研。重点考察了本市实施BOT项目的第十水厂和其他BOT项目的操作过程，借鉴了深圳、台湾以及国外有关特许经营立法的经验，起草了《北京市城市基础设施特许经营办法》的初稿。经过专家多次论证，充分吸收了专家的意见，并广泛征求了本市有关部门和区县的意见，反复修改，形成了《北京市城市基础设施特许经营办法(草案)》。《北京市城市基础设施特许经营办法(草案)》已经2003年8月19日市政府第12次常务会审议并原则通过，形成了《北京市城市基础设施特许经营办法》(以下简称《办法》)。
    二、立法的主要内容
    《办法》一共二十六条。现就其主要内容做如下说明：
    (一)关于特许经营的定义、适用范围及其方式
    《办法》规定的特许不是商业特许，而是行政特许，是指由行政机关代表国家向被许可人授予某种权利，主要适用于有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入等。《办法》所涉及的城市基础设施属于有限公共资源，对于有限的公共资源通过行政手段进行合理的资源配置，按照市场化的模式运作，既解决了加快基础设施建设与政府资金不足的矛盾，又有利于有限的公共资源发挥最佳的效能。由于特许经营是新的运作模式，为积累经验，《办法》将适用范围主要限定在城市基础设施的十大行业，即经行政特别许可，企业或者其他组织在一定期限和范围内经营城市基础设施：(一)供水、供气、供热、排水；(二)污水和固体废物处理；(三)收费公路、地铁、城市铁路和其他城市公共交通；(四)其他城市基础设施。
    关于特许经营的方式，根据本市城市基础设施建设和运营的不同特点，《办法》规定了以下几种方式：一是BOT方式，二是TOT方式，三是公共服务的特许经营。此外，根据实际需要，还规定了政府同意的其它方式。
    (二)关于项目的确定及其实施
    BOT方式完全是市场化的运作模式。按照它的要求，政府首先要确定项目，并将项目及其实施所需要的基本条件对外公告；然后采取招投标的方式选择项目承担者，授予特许权，并与之签订特许协议。这种模式与现行的基本建设审批制度正好相反。考虑到特许经营制度的要求以及实际工作的可操作性，《办法》作了如下规定：一是具体项目由市发展改革部门会同城市基础设施行业主管部门和其他有关部门提出，报请市人民政府批准确定。二是城市基础设施行业主管部门拟定实施方案，并由市发展改革委员会牵头，会同有关行政管理部门完成对实施方案的审查修改，并报市政府批准；三是项目的决定权和特许权归市政府，并由市政府对外发布项目的公告。四是具体项目的实施由行业主管部门或者区、县或者市政府确定的其他部门负责，包括选择特许经营者的招标投标工作、代表政府与经营者签订协议、协助办理与项目有关的其他事宜等等。
    (三)关于政府的承诺与监管
   由于《办法》所规范的特许属于行政特许，行政机关与特许经营者签订的协议是以政府管理城市基础设施为主要目标的协议，按照行政法的理论，这种协议属于行政合同。在行政合同中，行政机关享有行政优益权。主要体现在三方面：一是享有履行合同的监督权；二是享有因公共利益需要变更或者解除合同的权力，但是，行政机关应当承担因协议变更或者解除后对特许经营者加重的负担给予补偿的责任；三是享有制裁权。在履行协议期间，行政机关如果发现特许经营者不履行协议或者不适当履行协议，则可以监督其履行协议或适当履行协议，特许经营者仍不改正的，行政机关可以依法或者按照协议约定给予处罚。
    政府的承诺与监管是《办法》的主要内容之一，也是特许经营协议规定的重要内容。它直接影响着投资者的利益和信心，关系到特许项目能否有效的运营。为此，《办法》主要从以下四个方面作了规定：一是明确了政府承诺的主要内容，规定政府承诺可以涉及土地使用、相关基础设施提供，防止不必要的重复性竞争项目建设、必要的补贴。但不承诺经营项目商业风险的分担、固定资产回报率及其他法律禁止的事项。二是明确了投资者获取回报的主要方式，规定投资者可以通过收费或者接受补贴以及取得与项目有关的开发经营权益等方式获得回报。三是对有关政府补偿的内容作出了规定，规定在特许经营期内，因政府的政策调整严重损害了特许经营者预期利益的，以及政府因公共利益需要提前收回特许权或者征用基础设施的，政府应当按照规定给予相应补偿。四是明确了政府的监督权，规定了政府有关行政主管部门有权对特许经营项目进行检查、评估、审计，对特许经营者违反法律、法规、规章和特许经营协议的行为应当依法给予处罚，直至收回特许权。
    (四)规范了特许经营者的行为，保障其合法权益
    建立和维护正常的市场秩序，保证广大消费者享受优质公共产品或者服务，还需要对特许经营者的行为加以规范。《办法》在这方面作了如下规定：在特许经营期限内，特许经营者应当按照协议约定不间断地提供公共产品和服务，并应当对城市基础设施进行维修，保证设施的良好运转。对于特许经营者不按照协议约定提供公共产品或者服务，情节严重的；擅自转让特许经营权以及擅自停业歇业影响公共利益和公共安全等行为，行政机关有权终止协议。此外，《办法》在对特许经营者权益保障作出了一系列规定的同时，还特别规定了法律救济途径：特许经营者对政府的违法行为有权举报、投诉和提起行政复议、诉讼。